Dosar nr. XXXXXXXXXXXXX

R O M Â N I A

CURTEA DE APEL C______

SECȚIA C_________ ADMINISTRATIV SI FISCAL

DECIZIE Nr. 5962/2013

Ședința publică de la 20 Mai 2013

Completul compus din:

PREȘEDINTE G______ V_____

Judecător C_______ N_______ G_________

Judecător G______ D____ C________

Grefier A______ Coșei

S-a luat în examinare recursul formulat de pârâtul M_________ JUSTIȚIEI - ADMINISTRAȚIA NAȚIONALĂ A PENITENCIARELOR împotriva sentinței nr. 53 din 6 februarie 2013 pronunțată de Curtea de Apel C______ în dosarul nr. XXXXXXXXXXXX în contradictoriu cu intimata reclamantă D_______ S_____.

La apelul nominal făcut în ședința publică a răspuns avocat V_____ M_____ pentru intimata reclamantă D_______ S_____, lipsind recurentul pârât M_________ JUSTIȚIEI - ADMINISTRAȚIA NAȚIONALĂ A PENITENCIARELOR.

Procedura legal îndeplinită.

S-a făcut referatul cauzei de către grefier care învederează că recursul este declarat și motivat în cadrul termenului prevăzut de art. 301 Cod procedură civilă, precum și faptul că, prin Serviciul arhivă, intimata reclamantă a depus întâmpinare, după care:

Nemaifiind alte cereri de formulat sau excepții de invocat, Curtea constată cauza în stare de judecată și acordă cuvântul părții prezente pentru a pune concluzii.

Avocat V_____ M_____ pentru intimata reclamantă D_______ S_____ solicită respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca temeinică și legală. Arată că motivele de recurs sunt nefondate fiind susținute deja prin întâmpinarea depusă în dosarul de fond și înlăturate în mod temeinic de prima instanță. Nu solicită cheltuieli de judecată.

C U R T E A

Asupra recursului de față;

Prin sentința nr. 53 din 6 februarie 2013 pronunțată de Curtea de Apel C______ în dosarul nr. XXXXXXXXXXXX s-a admis în parte acțiunea precizată la data de 19.09.2012 de reclamanta D_______ S_____, împotriva pârâtei ADMINISTRAȚIA NAȚIONALĂ A PENITENCIARELOR.

S-a anulat fișa de evaluare a performanțelor profesionale individuale pentru anul 2011 și procesul verbal nr. xxxxxx/2012 încheiate reclamantei și s-a dispus reevaluarea profesională.

S-a respins cererea având ca obiect anularea notei de constatare nr. 9327/DIP/27.12.2011 și cea privind acordarea calificativului „foarte bun”.

S-a luat act că nu se solicită cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această sentință, Curtea a reținut următoarele:

Analizând cu prioritate, în conformitate cu disp. art. 137 C.P.C. excepția inadmisibilității petitului cererii de chemare în judecată privind acordarea calificativului „foarte bun” reclamantei urmare a evaluării activității aferente anului 2011, excepție invocată de pârâtă prin întâmpinare, Curtea a constatat că este întemeiată și a admis-o, având în vedere următoarele considerente:

Evaluarea profesională a reclamantei a fost efectuată în temeiul Ordinului nr. 2792/C/2004 al Ministrului Justiției.

În conformitate cu disp. art. 9 și urm. din acest act normativ evaluarea profesională se finalizează cu întocmirea raportului de evaluare, ce reprezintă act administrativ în accepțiunea disp. art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004.Ca urmare, raportul de evaluare poate fi supus cenzurii instanței de contencios competente, conform dispozițiilor Legii contenciosului administrativ, să se pronunțe cu privire la legalitatea acestuia.

Instanța judecătorească nu are competența de a acorda sau a modifica un calificativ acordat printr-un raport de evaluare. Procedând în acest mod instanța și-ar depăși atribuțiile judecătorești și s-ar substitui persoanei căreia îi revine, potrivit legii, competența de a realiza evaluarea.

Pentru aceste considerente, capătul de cerere privind anularea calificativului acordat a fost respins ca inadmisibil.

Cu privire la fondul cauzei s-a reținut că prin fișa de evaluare a performanțelor profesionale ale reclamantei D_______ S_____, inspector de penitenciare - ofițer secretariat, întocmit la data de 16.03.2011 s-a stabilit nota finală a evaluării 1,51, fiindu-i acordat calificativul „satisfăcător”.

Din înscrisurile depuse de către reclamantă s-a reținut că au fost întocmite două fișe de evaluare, respectiv fișa aferentă unei evaluări parțiale pentru perioada 01.12.xxxxxxxxxxxxxxx11 în care, calitatea de evaluator a deținut-o directorul B___ C_________ și fișa de evaluare pentru perioada 01.12.xxxxxxxxxxxxx11 în care calitatea de evaluator a deținut-o directorul C_____ M____.

Perioada supusă evaluării a fost cuprinsă între data de 01.12.2011 și data de 01.12.2011.

La data de 26.03.2012 reclamanta a formulat contestația înregistrată sub numărul xxxxxx/2012, fiindu-i comunicat acesteia răspunsul la contestație prin adresa nr. xxxxxx/27.04.2012, răspunsul fiind în sensul respingerii contestației ca nefondată și menținerea notei și calificativului acordate inițial.

În raport de cele mai sus reținute s-a arătat că evaluarea funcționarilor publici reprezintă o activitate cu un caracter deosebit de important pentru evoluția și cariera acestora, motiv pentru care legiuitorul i-a acordat o atenție deosebită, reglementând prin Ordinul nr. 2792/C/2004 al Ministrului Justiției, în mod exhaustiv desfășurarea acesteia, prin stabilirea unor proceduri etapizate, a unor criterii cu un grad cât mai înalt de obiectivitate, și care totodată sunt determinate și cuantificate, tocmai pentru a se asigura posibilitatea verificării respectării întregii proceduri de evaluare.

În absența acestora s-ar introduce arbitrariul în procedura evaluării, lăsând astfel la latitudinea evaluatorului, respectarea sau nerespectarea anumitor etape sau criterii, situație contrazisă de caracterul imperativ al normelor privind procedura evaluării.

Din conținutul raportului de evaluare a rezultat că obiectivele avute în vedere la evaluare au fost punctate cu note cuprinse între 1 și 3, deci sub nivelul maxim prevăzut, fără a exista o motivare a punctajului acordat.

Față de aceasta s-a reținut că, orice decizie de natură a produce efecte privind drepturile și libertățile trebuie motivată, mai ales din perspectiva posibilității persoanei și a societății de a aprecia asupra legalității și temeiniciei măsurii, respectiv asupra respectării limitelor dintre puterea discreționară și arbitrariu.

A accepta teza potrivit căreia autoritatea publică emitentă a actului nu trebuie să-și motiveze actele echivalează cu golirea de conținut a esenței democrației, a statului de drept bazat pe principiul legalității.

Obligația autorității emitente de a motiva actul administrativ constituie o garanție contra arbitrariului administrației publice și se impune mai ales în cazul actelor prin care se suprimă drepturi sau situații juridice individuale.

De altfel s-a arătat că și în jurisprudența comunitară se reține că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis și trebuie să prezinte de o manieră clară și univocă algoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura atacată, astfel încât să le fie permis persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor și de asemenea să permită Curților Comunitare competența să efectueze revizuirea actului (cauza C367/1995).

Așa cum a decis Curtea Europeană de Justiție, amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanțele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actelor. Mai mult, insuficiența motivării sau nemotivarea atrage nulitatea sau nevalabilitatea actelor comunitare (cauza C-41/1969).

O detaliere a motivelor este necesară și atunci când instituția emitentă dispune de o largă putere de apreciere, căci motivarea conferă actului transparență, particularii putând verifica dacă actul este corect fundamentat și în același timp permite exercitarea de către Curte a controlului jurisdicțional (cauza C.509/1993).

În concordanță cu legislația europeană, actul normativ în temeiul căruia s-a efectuat evaluarea profesională a reclamantei - Ordinul 2792/C/2004- precizează, în mod expres obligația evaluatorilor de a motiva deciziile luate, conform art. 10 din ordin, în conformitate cu care evaluatorul consemnează, cu ocazia completării fișei de evaluare, rezultatele deosebite ale funcționarului public, dificultățile obiective întâmpinate de acesta în perioada evaluată, orice alte observații pe care le consideră relevante. aspect reiterat și în ceea ce privește contestația persoanei interesate, conform art. 17din ordin.

Față de cele expuse, Curtea a reținut că actul administrativ atacat - raportul de evaluare a performanțelor profesionale, atât cu privire la evaluarea parțială, cât și la cea aferentă întregii perioade, este nemotivat, motivarea, reprezentând astfel cum s-a arătat o obligație generală a autorității publice, aplicabilă oricărui act administrativ, îndeplinind un dublu rol: acela de transparență în profitul beneficiarului actului, care va putea să verifice dacă actul este sau nu întemeiat, precum și acela de a conferi instanței un instrument eficient în vederea realizării controlului judiciar, având astfel posibilitatea de a verifica elementele de fapt și de drept care au stat la baza emiterii actului administrativ.

Ca urmare a aspectelor reliefate anterior s-a constatat că în raportul de evaluare întocmit reclamantei nu au fost motivate în detaliu calificativele acordate în baza criteriilor de evaluare.

Motivările concrete ce se susține de către pârâtă că au fost avute în vedere la acordarea notelor, respectiv nota de constatare nr. xxxxx/DIP/27.12.2011 întocmită de comisia constituită la nivelul instituției au fost formulate doar ulterior, în fața instanței de judecată, prin întâmpinările depuse, fără ca, inițial, așa cum prevăd și dispozițiile Ordinului aplicabil speței și legislația și jurisprudența europeană, la emiterea actului atacat să se procedeze la o descriere a constatărilor care au determinat acordarea notelor și a calificativului.

Simpla menționare în cadrul fișei de evaluare, la rubrica comentariile persoanei care contrasemnează a unei aprecieri generale privind existența unor disfuncționalități în activitatea ofițerului și a unei trimiteri la nota de constatare nu echivalează cu motivarea fișei de evaluare a performanțelor individuale, aceasta trebuind să conțină, în chiar cuprinsul său, motivele concrete ale punctajului acordat pentru fiecare dintre obiectivele supuse analizei.

Sancțiunea pentru nemotivarea actului administrativ nu poate fi decât anularea acestuia.

Curtea a constatat că este întemeiat și motivul de nelegalitate invocat de reclamantă cu privire la lipsa parcurgerii etapei interviului, având în vedere că, în conformitate cu disp. art. 9 din Ordin, coroborat cu disp. art. 13, etapa interviului în cadrul procedurii de evaluare este reglementată de o normă cu caracter imperativ, impunând în mod obligatoriu parcurgerea acesteia, iar absența interviului determină anularea actului administrativ prin care funcționarul public cu statut special a fost evaluat.

Faptul neparcurgerii acestei etape s-a reținut că rezultă și din adresa emisă de către instituția pârâtă cu numărul xxxxx/07.11.2012(fila 172).

Având în vedere incidența unor cauze de nulitate a actului administrativ atacat, respectiv nemotivarea acestuia și lipsa parcurgerii etapei interviului, nu au mai fost analizate celelalte aspecte învederate de către reclamantă și care afectează legalitatea procedurii de evaluare.

Pentru aceleași considerente a fost anulat și procesul verbal nr. xxxxxx/2012, acesta reprezentând răspunsul la contestația formulată de către reclamantă împotriva fișelor de evaluare, respectiv actul emis ulterior celui anulat, actului principal anulat, în soluționarea contestației împotriva fișelor de evaluare.

D__ fiind faptul că procedura de evaluare a activității profesionale a reclamantei pentru anul 2011, atât parțial cât și pentru întreaga perioadă, a fost efectuată cu nerespectarea dispozițiilor Ordinului nr. 2792/C/2004, iar notarea s-a realizat fără a exista o motivare, s-a apreciat că raportul de evaluare a fost emis nelegal, fiind anulat.

În ceea ce privește cererea având ca obiect anularea notei de constatare nr. 9327/DIP/2011 Curtea a constatat că actul contestat nu întrunește condițiile legale pentru a putea fi calificat ca și act administrativ.

Potrivit art. 2 alin. 1 lit. c din Legea 554/2004, actul administrativ susceptibil de atac în fața instanței de contencios administrativ în temeiul art. 52 din Constituție, reprezintă actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Așa cum se desprinde din dispozițiile legale citate anterior ce definesc noțiunea de act administrativ, o condiție esențială pe care trebuie să o întrunească actele emise de autoritățile publice pentru a fi calificate drept acte administrative este aceea de a produce efecte juridice, respectiv de a crea modifica sau stinge raporturi juridice.

În speța de față, deși emis de o autoritate publică în sensul art. alin. 1 lit. a din Legea 554/2004, actul a cărui anulare se solicită nu prezintă caracteristicile unui act administrativ, reprezentând un simplu act de informare al cărui scop nu a fost de a produce prin el însuși efecte juridice specifice dreptului administrativ, ci de a verifica aspecte ce țin de îndeplinirea sarcinilor de serviciu, inclusiv cu privire la reclamanta D_______ S_____ fiind stabilită măsura informării ANP cu privire la măsurile care urmează să fie dispuse în baza unor acte administrative distincte.

Față de aceste considerente a fost admisă în parte acțiunea promovată de reclamanta D_______ S_____, a fost anulată fișa de evaluare a performanțelor profesionale aferente anului 2011, atât cu privire la evaluarea parțială, cât și la cea aferentă întregii perioade, precum și procesul verbal nr.xxxxxx/2012, cu consecința reevaluării activității profesionale a reclamantei pentru anul 2011.

Au fost respinse cererile având ca obiect anularea notei de constatare nr. 9327/DIP/2011 și cea privind acordarea calificativului „foarte bun”.

În temeiul art. 274 C.P.C. s-a luat act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată.

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs pârâtul M_________ JUSTIȚIEI - ADMINISTRAȚIA NAȚIONALĂ A PENITENCIARELOR în termen și motivat criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului s-a arătat că aplicarea în speța dedusă judecății a principiului general al motivării tuturor actelor administrative individuale este excesiv, cu atât mai mult cu cât actul pe care instanța de fond l-a anulat nu produce modificări ale raporturilor juridice.

De asemenea s-a argumentat că de lege lata nu există nici o sancțiune pentru nemotivarea actului administrativ, dacă legea nu prevede în mod expres această cerință. Chiar și în situațiile în care cerința motivării actului administrativ este reglementată expres, nu întotdeauna acesta va fi nul, ci numai în cazurile concrete în care lipsa motivării încalcă în concret drepturile și libertățile fundamentale.

Într-un alt motiv de recurs s-a arătat că motivarea primei instanțe în sensul că nu a fost respectată procedura de evaluare prevăzută de O.M.J. 2792/C/2004 este lipsită de temei legal.

În acest sens, cu referire la procesul verbal nr. xxxxxx/2012 s-a arătat că actul normativ în baza căruia acesta a fost întocmit nu prevede ce date trebuie să conțină procesul verbal de soluționare a contestației, limitându-se a preciza că prin acesta se consemnează concluziile comisiei or, aceste concluzii au fost expuse pe larg în cuprinsul actului contestat.

În ceea ce privește lipsa parcurgerii etapei interviului s-a arătat că prin plângerea prealabilă reclamanta a recunoscut că persoana care avea calitatea de evaluator și care a întocmit fișa de evaluare finală a redactat acest document la data de 20.12.2011, iar reclamanta a refuzat să semneze fișa de evaluare finală. Ca urmare, interviul nu s-a realizat deoarece reclamanta a refuzat să semneze la rubrica specială a formularului de evaluare or, O.M.J. 2792/C/2004 nu precizează ce procedură trebuie urmată în cazul în care persoana evaluată nu dorește să consemneze nimic la rubrica specială de pe fișa de evaluare.

În drept s-au invocat dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304¹ și art. 312 din vechiul Cod de procedură civilă, OMJ nr. 2792/C/2004 și ale art. 20 din Legea 554/2004.

În conformitate cu disp. art. 242 alin. 2 din vechiul Cod de procedură civilă s-a solicitat judecarea cauzei și în lipsă.

La data de 14.05.2013 intimata reclamantă a formulat întâmpinare prin care în esență a arătat că hotărârea primei instanțe prin care s-a reținut că orice deciziei de natură a produce efecte privind drepturile și libertățile persoanei trebuie motivată, este legală și temeinică. A accepta teza potrivit căreia autoritatea publică emitentă a actului nu trebuie să-l motiveze echivalează cu golirea de conținut a esenței democrației, a statului de drept bazat de principiul egalității.

S-a arătat că, așa cum a reținut și instanța de fond, obligația motivării actelor este prevăzută și în legislația europeană, iar OMJ 2792/C/2004 la art. 10 precizează în mod expres obligația evaluatorilor de a motiva deciziile luate.

În drept a invocat dispozițiile art. 115 – 119 C.p.c.

În recurs nu s-a solicitat și nu s-au administrat probatorii.

Recursul formulat în cauză este nefondat și urmează a fi respins în consecință, pentru următoarele considerente:

Așa cum a subliniat și prima instanță, evaluarea activității funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor este o activitate deosebit de importantă cu influențe asupra carierei funcționarului public cu statut special evaluat așa cum rezultă din dispozițiile art. 26 din Legea 293/2004 R care arată că avansarea în funcție și în grad a funcționarului se face în urma evaluării profesionale și este condiționată de calificativele obținute urmare a acesteia, dar și din dispozițiile art. 64 din Legea 293/2004 R care arată că evaluarea funcționarului cu statut special cu calificativul „necorespunzător” poate atrage destituirea sa din funcție pentru necorespundere profesională.

În același sens sunt și dispozițiile art. 1 din Ordinul nr. 2.792/C/2004 al Ministrului Justiției Ordin, care arată că în raport de evaluarea performanțelor activității profesionale individuale a funcționarilor publici din sistemul administrației penitenciare se realizează selecționarea și încadrarea pe posturi, avansarea în funcții ori grad profesional, precum și acordarea altor drepturi stabilite prin acte normative.

Ca urmare evaluarea performanțelor activității profesionale a funcționarilor publici din sistemul administrației penitenciare a primit o reglementare amănunțită prin ordinul mai sus amintit.

De asemenea, Ordinul cuprinde o reglementare riguroasă a evaluării profesionale arătând perioada calendaristică în care aceasta se desfășoară ca regulă, cerințele pe care trebuie să le îndeplinească evaluatorul, etapele evaluării, modul în care se face notarea obiectivelor și criteriilor de performanță arătând la art. 10 alin. 1 lit. d că în vederea completării fișei de evaluare, evaluatorul consemnează rezultatele deosebite ale funcționarului public, dificultățile obiective întâmpinate de acesta în perioada evaluată și orice alte observații pe care le consideră relevante.

Această dispoziție este imperativă și impune evaluatorului să consemneze în fișa de evaluare cel puțin rezultatele deosebite ale funcționarului public și dificultățile obiective întâmpinate de acesta în perioada evaluată.

Că este așa o demonstrează și dispozițiile art. 14 alin. 3 lit. a care prevede dreptul contrasemnatarului (funcționarul public ierarhic superior evaluatorului) de a modifica fișa de evaluare dacă aprecierile consemnate în aceasta nu corespund realității. Or. în lipsa aprecierilor de care face vorbire dispoziția normativă mai sus citată, controlul contrasemnatarului și ulterior al comisiei de soluționare a contestației și instanței de contencios administrativ asupra evaluării nu poate fi desfășurat.

Prin urmare este nefondat motivul de recurs prin care recurenta arată în esență că aplicarea principiului general al motivării tuturor actelor administrative individuale este excesivă în speța dedusă judecății.

Sunt întemeiate și cele reținute de instanța de fond privind nerealizarea etapei interviului, deoarece potrivit art. 9 și 13 din Ordin parcurgerea acestei etape a evaluării este obligatorie iar în cadrul său se realizează semnarea fișei de evaluare de către funcționarul public evaluat (art. 13 lit. c din Ordin). Ca urmare nesemnarea fișei de evaluare de către funcționarul evaluat nu poate constitui un impediment pentru parcurgerea etapei interviului așa cum se susține prin motivele de recurs.

Nici criticile privind anularea procesului verbal întocmit de comisia de soluționare a contestației reclamantei și în exercitarea atribuțiilor nu sunt fondate întrucât acesta este subsecvent evaluării activității profesionale care, așa cum s-a arătat mai sus s-a desfășurat cu nerespectarea dispozițiilor imperative ale Ordinul nr. 2.792/C/2004 al Ministrului Justiției.

În raport aceste considerente și potrivit art. 312 alin. 1 C.p.c. urmează a se respinge recursul formulat în cauză de pârât ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul formulat de pârâtul M_________ JUSTIȚIEI - ADMINISTRAȚIA NAȚIONALĂ A PENITENCIARELOR împotriva sentinței nr. 53 din 6 februarie 2013 pronunțată de Curtea de Apel C______ în dosarul nr. XXXXXXXXXXXX în contradictoriu cu intimata reclamantă D_______ S_____.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședința publică de la 20 Mai 2013.

Președinte, G______ V_____	Judecător, C_______ N_______ G_________	Judecător, G______ D____ C________
	Grefier, A______ Coșei

Red. G.V.

2ex./A.C.

J. fond A.R.