Dosar nr.XXXXXXXXXXXX - anulare act administrativ –

R O M Â N I A

TRIBUNALUL SUCEAVA

Secția de C_________ Administrativ și Fiscal

SENTINȚA NR. 1460

Ședința publică din data de 25 iunie 2015

Instanța constituită din:

Președinte: C_______-D______ D_____

Grefier: C_______ E____ T_________

Pe rol se află judecarea acțiunii având ca obiect „anulare act administrativ” formulată de reclamantul B______ P____ D______ în contradictoriu cu pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul Județean Suceava.

La apelul nominal făcut în ședință publică, se prezintă consilier juridic C________ O_____ C_____ ( cu delegație la dosar ) pentru pârâtă, lipsă fiind reclamanta.

Procedura de citare este legal îndeplinită.

S-a făcut referatul cauzei de către grefier, care învederează că prin serviciul registratură s-au depus la dosar relațiile solicitate de la pârâtă.

Nemaifiind cereri prealabile sau excepții de soluționat, ori probe de administrat, constatând încheiată cercetarea procesului, în temeiul art. 392 C.pr.civ. instanța deschide dezbaterile asupra fondului cauzei .

Consilier juridic C________ O_____ C_____, pentru pârâtă, solicită respingerea acțiunii ca nefondată pentru motivele detaliate pe larg prin întâmpinare. Reiterează că în urma verificărilor efectuate de echipele mixte de control APIA și DSVSA Suceava, la sediul APIA Suceava, au fost găsite nereguli în ceea ce privește documentația depusă de reclamant, care, conform declarației date în fața procurorului a recunoscut că semnătura existentă pe cererea de solicitare sprijin nu în aparține acestuia și nici nu a împuternicit prin procură notarială vreo persoană pentru a depune actele .

Consilier juridic C________ O_____ C_____ pentru pârâtă susține că, în oricare dintre situațiile în care se constată nereguli, funcționarul are obligația de a reinstrumenta dosarul, iar plățile necuvenite urmând a fi recuperate potrivit O.G. nr. 14/2010 coroborat cu O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală.

În ceea ce privește complinirea lipsei semnăturii fermierului, consilier juridic C________ O_____ C_____ susține că ar fi fost tardiv, motivat de faptul că era obligatoriu ca în momentul depunerii cererii aceasta să fie semnată în fața funcționarului public în momentul depunerii.

După deliberare,

T R I B U N A L U L :

Asupra cererii de față, constată:

1. Prin cererea înregistrată pe rolul acestei instanțe la data de 02.12.2014 sub numărul unic E-cris XXXXXXXXXXXX, reclamantul B______ P____ D______, în contradictoriu cu pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul Județean Suceava, a solicitat anularea procesului verbal de constatare nr. 9718/11.09.2014 emis de intimată, anularea înscrisului numit „ răspuns la contestația nr. 278/03.10.2014 din data de 31.10.2014, cu obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată.

În motivare a arătat că, prin procesul verbal de constatare nr. 9718/11.09.2014 s-a reținut că a primit suma de 7735 lei în mod necuvenit întrucât în urma verificărilor efectuate de echipa mixtă de control din cadrul APIA și DSVSA Suceava, la sediul APIA CJ Suceava, DSVSA Suceava și DNA –ST Suceava, ca urmare a celor dispuse de Ordonanța din 28.07.2014 emisă de DNA în dosarul nr. 38/P/2013, s-au constata nereguli privind eligibilitatea și legalitatea documentelor din dosar. Concluziile rezultate din urmărirea penală au fost că, cererile nu au fost semnate de către fermieri și nici de vreo persoană împuternicită în mod legal de acestea. În urma concluziilor DNA- ST Suceava coroborate cu cele ale comisiei APIA Central, s-a constatat primirea unei sume necuvenite, primite în mod eronat și s-a stabilit un debit în sumă de 7735 lei.

A susținut reclamantul că nu există o hotărâre judecătorească prin care să se rețină ca semnătura de pe cererea adresată intimei nu ar fi a reclamantei, situație în care se impune a se da eficiență principiului „ penalul ține în loc civilul” până la soluționarea dosarului penal nr. 38/P/2013, nu se putea încheia un proces verbal de constatare ca și acesta, prin care să i se impună restituirea unei sume de bani.

Până la desființarea unui înscris, în mod definitiv, de către o instanță penală sau civilă, în situația de față cererea adresată intimatei este prezumată a fi valabilă, din toate punctele de vedere, inclusiv sub aspectul semnării ei de către persoana îndreptățită.

A mai învederat că nu i-au fost comunicate actele care au stat la baza emiterii procesului verbal de constatare, și că nu a fost contactat personal de nicio persoană dintre cele care semnează procesul verbal de constatare pentru a i se cere lămuriri dacă semnătura îi aparține sau nu și dacă și-o însușește în totalitate sau parțial sau dacă nu-și însușește semnătura.

A invocat că procesul-verbal încalcă prevederile art. 5 alin. 2, art. 9 și art. 14 din Ordinul 920/2013 și art. 110 alin. 3 din O.G. nr. 92/2003, invocând că nicăieri în textul Ordinului MADNR nr. 920/2013 nu se face referire la necesitatea ad validitatem a semnăturii olografe a solicitantului, referirea fiind la depunerea cererilor, și chiar dacă semnătura de pe cerere ar fi a altcuiva a solicitat a se constata că cererea exprimă dorința solicitantului de a beneficia, în temeiul legii, de primele de exploatație, deținând efectiv bovinele menționate în cerere.

Reclamantul a susținut că și-a însușit cererea în mod expres, a încasat banii, a îndeplinit toate condițiile de fond pentru a i se acorda subvenții, și că prin modul în care a acționat pârâta i s-a produs o vătămare întrucât este nevoită să restituie sume de bani la era îndreptățită întrucât îndeplinea condițiile de fond pentru a i se acorda subvenții.

A invocat reclamantul că procesul-verbal de constatare nu îndeplinește condiția de a fi titlu de creanță, astfel cum se prevede la cap. XIII alin. 1 din procesul-verbal de constatare și nu poate fi obligată la restituirea sumelor indicate.

De asemenea, a motivat că deși a formulat contestație administrativ fiscală împotriva procesului verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a titlurilor de creanță nr. 9572/11.09.2014 emis de pârâta APIA CJ Suceava, urmând rigorile O.G. nr. 92/2003, pârâta nu a răspuns tuturor motivelor pentru care a solicitat anularea actului administrativ, și a emis un simplu răspuns care nu respectă rigorile art. 211 din ÂOG nr. 92/2003.

În drept, și-a întemeiat cererea pe dispozițiile pe O.G. nr. 92/2003, Ordinul 920/2013, O.G. nr. 14/2010 și Legea nr. 554/2004.

În dovedire a anexat la dosar înscrisuri.

2. Prin întâmpinare, pârâta a solicitat respingerea cererii, motivat de faptul că, în urma verificării unor dosare de acordare a sprijinului financiar în sectorul zootehnic pentru fermierii din H_______ de Jos, H_______ de Sus și Vicov de Sus ( medic concesionar inc. T___ N______), s-a solicitat din partea D.N.A - ST Suceava, la data de 16.07.2014, să se dispună reverificarea celor 583 dosare a sprijinului financiar în domeniul zootehnic.

În urma verificărilor efectuate de echipele mixte de control APIA și DSVSA Suceava, la sediul APIA Suceava și sediul DNA – ST Suceava, au fost găsite nereguli în ceea ce privește documentația depusă de către reclamant, care, conform propriei declarații date în fața procurorului a recunoscut că semnătura existentă pe cererea de solicitare sprijin nu în aparține acestuia și nici nu a împuternicit prin procură notarială vreo persoană pentru a depune actele în numele său.

A arătat că cererea depusă de reclamant nu a îndeplinit condiția de admisibilitate referitoare la depunerea cererii, în sensul că nu a fost depusă personal și însușită prin semnătură de către titularul dreptului de a obține acest tip de ajutor și nici prin mandatar, conform art. 5 alin. 2 din Ordinul MADR nr. 920/2013, iar acest fapt reprezintă o neregulă în modul de obținere a sprijinului, drept pentru care suma plătită constituie plată necuvenită ce urmează a fi recuperată conform procedurii stabilite de OG 14/2010 coroborată cu OG nr. 92/2013.

În consecință, reclamantului i s-a întocmit procesul verbal de constatare nr. 9572/11.09.2014, prin care s-a stabilit în sarcina sa un debit de 7735 lei.

Pârâta a solicitat suspendarea judecării cauzei în temeiul art. 413 alin. 1 pct. 2 NCPC, având în vedere că prin ordonanțele nr. 100/P/2013 din 4 februarie 2014 și nr. 38/P/2013 din 23 martie 2014 și 15 aprilie 2014 s-a dispus începerea și apoi extinderea urmăririi penale in rem cu privire la săvârșirea infracțiunilor de prezentare de documente ori declarații false, inexacte sau incomplete, care are ca rezultat obținerea pe nedrept de fonduri din bugetul general al Comunităților Europene sau din bugetele administrate de acestea, ori în numele lor, prev. de art. 18 ind.1 alin. 1 din Legea nr. 78/2000, rap. la art. 35 alin. 1 Cod penal și pentru săvârșirea infracțiunii de înșelăciune prevăzută de art. 224 alin. 1 N Cod penal rap. la art. 35 alin.1 Cod penal.

Prin urmare, solicită a se constata că în cauză sunt îndeplinite condițiile cerute de art. 413 alin. 1, pct.2 Cod procedură civilă, și a se dispune suspendarea judecării cererii formulate de reclamant până la soluționarea definitivă a dosarului penal nr. 38/P/2013.

Raportat la susținerile reclamantului, pârâta a susținut că deși nu există hotărâre judecătorească prin care să se rețină că semnătura de pe cererea de solicitare sprijin nu este a sa, există propria declarație a reclamantului dată în fața organelor de cercetare penală prin care arată că semnătura de pe cerere nu-i aparține și că nu a împuternicit nicio persoană prin procură notarială să-i reprezinte interesele în relația cu pârâta, iar prezumția de valabilitate a cererii de sprijin a fost răsturnată de reclamant însuși care a declarat organelor de cercetare penală că nu-și recunoaște semnătura de pe cererea completată pe numele lui.

Odată cu completarea cererii de acordare a ajutorului specific în sectorul zootehnic, solicitantul completează și formularul „Declarații și angajamente”, care constituie de fapt o declarație pe proprie răspundere că are cunoștințe de condițiile și modalitățile de acordare a plăților naționale, solicitantul beneficiind de ajutor în condițiile semnării și a acestui angajament. Ori, reclamantul nu a înțeles să se angajeze personal în acest sens, completarea angajamentului de către o altă persoană fără a deține nicio calitate în raport cu beneficiarul neputând produce efecte juridice.

Pârâta a susținut că nu există obligația de a-i comunica documentele ce au stat la baza întocmirii procesului-verbal și a învederat că autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene poate utiliza rezultatele investigațiilor altor structuri abilitate prin lege care au identificat abateri privind aplicarea prevederilor legislației, putând solicita informațiile suplimentare, puncte de vedere sau informații utile.

În atare situație nu se impune o relație directă între persoanele care au întocmit procesul-verbal de constatare și debitor, neregula fiind constată de DNA - ST Suceava și confirmată de reclamant prin declarația sa în calitate de martor.

Pârâta a invocat Anexa 1 la Ordinul MADR 920/2013 lit. f) și h), și a precizat că neregula a fost sesizată ulterior depunerii cererii, iar procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a titlurilor de creanță contestat îndeplinește condițiile de fond și formă impuse de art. 43 din OG nr. 92/2003 .

Cu privire la rezoluția de respingere a contestației, pârâta a arătat că aceasta este motivată în fapt și în drept, motivarea este clară și precisă, suficientă și de natură a oferi explicații complete asupra raționamentului emitentului actului administrativ.

În dovedire a depus la dosar înscrisuri ( f. 28-38 ).

3. Reclamantul a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii de suspendare a judecății, arătând că s-a invocat un caz de suspendare facultativă și față de înscrisurile depuse a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile suspendării.

Reclamantul a arătat că semnătura nu este a sa, însă reprezentanții APIA Rădăuți i-au indicat că medicul veterinar va face toate demersurile necesare, iar la sediul acestuia era un anunț din care reieșea că la el se depun toate dosarele pentru acordare de subvenții, că nu are cunoștințe juridice pentru a ști cum se redactează și se depune o cerere la APIA, fiind de bună-credință crezând că aceasta este procedura de urmat și că nu i s-a adus la cunoștință de către reprezentantul APIA că trebuie să semneze personal cererea, menționând că îndeplinea condițiile de eligibilitate pentru a beneficia de sprijinul financiar.

Reclamantul a criticat faptul că procesul-verbal a fost făcut formal, fără o documentare necesară din partea agenților constatatori, iar la organul de cercetare penală nu a fost întrebată de ce nu a semnat personal sau dacă își însușește semnătura, și că în procesul-verbal nu se indică obiectul actului administrativ și mențiuni cu privire la audierea contribuabilului, producându-i-se o vătămare, procesul-verbal fiind încheiat fără a i se da posibilitatea de a acoperi lipsa semnăturii.

În vederea soluționării cauzei, s-a administrat proba cu înscrisuri.

Analizând lucrările dosarului prin prisma susținerilor și a apărărilor părților, pe baza dispozițiilor legale incidente, Tribunalul expune următoarele:

În fapt, prin procesul-verbal de constatare nr. 9718 din 11.09.2014 încheiat în cadrul instituției pârâte Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul Județean Suceava, s-a constatat primirea de către beneficiarul B______ P____ D______ a unei sume necuvenite, fiind stabilit un debit total de 7735 lei.

Procesul-verbal a fost emis în urma verificării modului de acordare a ajutorului reprezentând prima pentru schemele de plăți naționale directe complementare în sectorul zootehnic, specia bovine, pentru anul 2013, precum și a îndeplinirii condițiilor de eligibilitate prevăzute de OMADR 920/2013, în cuprinsul actului fiind menționat că verificarea a fost exclusiv documentară, având la bază rapoartele de control ale echipelor mixte, Ordonanța procurorului din 28 iulie 2014 emisă de DNA – ST Suceava, adresa nr. 2901/26.08.2014 emisă de APIA Central, toate documentele relevante regăsindu-se în evidențele APIA CJ Suceava, și că nu este necesară audierea fermierilor.

În motivarea actului administrativ cu caracter individual s-a reținut că beneficiarul a primit suma în mod necuvenit, în urma verificării fiind constatate nereguli vizând eligibilitatea și legalitatea documentelor din dosar, respectiv s-a motivat că „cererile nu au fost semnate de către fermieri și nici de vreo persoană împuternicită în mod legal de acestea. Acestea au fost semnate în fals, nefiind completate în fața funcționarului APIA.”, enunțându-se prevederile art. 5 alin. 2 din Ordinul MADR nr. 920/2013.

Controlul a avut la bază verificarea cererii de acordare a primei pe exploatație specia bovine anul 2013 nr. OMADR 920 nr. B xxxxxx, decizia de plată nr. DB xxxxxx/ 11.04.2014, nota de constatare întocmită de Direcția Antifraudă Control Intern și Supracontrol – APIA Central, baza de date oferită de Regimul Național al exploatațiilor.

Împotriva procesului-verbal, reclamantul B______ P____ D______ a formulat contestație pe calea procedurii art. 205 C. proc. fisc., invocând: inexistența unei hotărâri judecătorești prin care să se rețină că cererea nu a fost semnată personal de acesta; imposibilitatea încheierii procesului-verbal până la soluționarea dosarului penal; prezumarea ca valabilă a cererii sale până la desființarea înscrisului de o instanță penală sau civilă, cu producerea de efecte potrivit legii; absența convocării sale pentru a i se cere lămuriri dacă semnătura îi aparține sau nu, situație în care ar fi putut să-și însușească semnătura; producerea unei vătămări în sensul că nu poate suplini această lipsă de a semna personal, reclamantul solicitând repunerea în termenul de a semna personal cererea în fața reprezentantului APIA; îndeplinirea condițiilor de fond pentru a i se acorda subvenții; faptul că procesul-verbal nu reprezintă titlu de creanță.

Contestația reclamantului a fost respinsă de pârâtă potrivit adresei nr.278/03.10.2014, motivându-se în esență că cererea reclamantului nu a îndeplinit condiția de admisibilitate referitoare la depunerea cererii, în sensul că nu a fost depusă personal și însușită prin semnătură de către titularul dreptului de a obține acest tip de ajutor, nici prin mandatar, conform art. 5 alin. 2 din Ordinul MADR 920/2013, drept pentru care suma plătită prin decizia mai sus menționată constituie plată necuvenită ce urmează a fi recuperată conform procedurii stabilite de OG 14/2010 coroborată cu OG 92/2013.

Mai întâi, critica reclamantului că procesul-verbal de constatare nu reprezintă titlu de creanță nu poate fi reținută, art. 14 alin. 2 din OG nr. 14/2010 precum și art. 21 alin. 20 din OUG 66/2011 stabilind în mod expres că acesta constituie titlu de creanță și se emite în vederea stingerii acestei creanțe.

De asemenea, nu pot fi primite nici motivele de nelegalitate invocate în legătură cu modalitatea de soluționare a contestației printr-un „răspuns”, iar nu „decizie”, de vreme ce simpla denumire eronată a actului prin care s-a soluționat contestația nu este aptă să conducă la reținerea nulității, din conținutul actului rezultând voința și soluția autorității de respingere a contestației, nefiind așadar încălcate dispozițiile art. 50 alin. 1 OUG 66/2011.

Nici omisiunile vizând neindicarea căii de atac, a termenului de formulare ori instanța competentă, nu pot reprezenta cauze de nulitate (neprevăzute expres de lege), nefiind dovedită producerea unei vătămări, dreptul la apărare al reclamantului rămânând neafectat în condițiile exercitării prezentei acțiuni la instanța competentă și în termenul prevăzut de lege, dispozițiile art. 51 alin. 2 din OUG 66/2011 fiind lămuritoare în acest sens.

Referitor la celelalte motive, Tribunalul reține că prin decizia nr. DB192112/11.04.2014 de acordare a primei pentru schemele de plăți naționale directe complementare în sectorul zootehnic, specia bovine, pentru anul 2013, în urma verificării condițiilor de eligibilitate efectuate pentru cererea depusă cu nr. B220759 a fost stabilită suma de plată de 7735 lei reprezentând plăți naționale directe complementare către reclamantul B______ P____ D______.

Ulterior a fost întocmit procesul-verbal de constatare supus judecății de față, ca urmare a solicitării organului de urmărire penală specializat DNA – Structura Teritorială Suceava, de reinstrumentare a dosarelor de acordare a primelor în sectorul zootehnic, fiind realizate verificări asupra veridicității documentelor depuse în dosare, a legalității primirii și înregistrării cererilor, a eligibilității dosarelor, gestionarea acestora și aprobarea plăților.

***

Așadar, din motivarea actelor contestate, temeiul de fapt al reținerii debitului îl reprezintă constatarea unei nereguli constând în nesemnarea cererii de acordare a primei de către fermier și nici de o persoană împuternicită în mod legal de acesta, consemnându-se că cererea a fost semnată în fals, nefiind completată în fața funcționarului APIA, prin procesul-verbal invocându-se în drept dispozițiile art. 5 alin. 2 din Ordinul MADR nr. 920/2013, pârâta încadrând plata subvenției drept „sumă necuvenită”.

După cum se observă din apărările părților, principala chestiune litigioasă disputată în cauză o reprezintă falsitatea semnăturii de pe cererea fermierului și efectele acesteia, reclamantul invocând totodată și vătămarea produsă prin imposibilitatea de a suplini absența semnăturii.

***

În primul rând, Tribunalul observă că emiterea procesului-verbal de constatare a avut drept consecință practică desființarea retroactivă a efectelor deciziei de plată pentru cauze anterioare acesteia, respectiv pentru motive care țin exclusiv de caracterul regulat, formal al cererii de plată, iar nu de eligibilitatea acesteia.

Cum potrivit art. 9 din Ordinul 920/2013, Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură verifică administrativ, conform procedurii elaborate, în Baza Națională de Date a Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, îndeplinirea condițiilor de eligibilitate prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. a) și la art. 4, o interpretare per a contrario impune ca verificările ulterioare ce vizează respectarea art. 5 din Ordin, a condițiilor de regularitate a cererii însăși, să fie realizate cu audierea reclamantului, în vederea respectării dreptului la apărare al acestuia, mai ales în situațiile unor încălcări ale formelor care ar putea fi îndreptate, complinite.

În acest sens, Tribunalul reține că pârâta este instituția responsabilă pentru implementarea formelor de ajutor de stat, dar fără atribuția verificării autenticității înscrisurilor, constatarea ajutorului necuvenit în sensul art. 13 din OG 14/2010 făcându-se prin identificarea scopului, a datelor/situațiilor reale diferit de cele declarate pe documentele de decontare aferente ajutorului ori a altor încălcări ale ordonanței respective.

De altfel, prin chiar răspunsul autorității pârâte la contestația reclamantului s-a consemnat că „instituția nu este abilitată să stabilească veridicitatea semnăturii, acest aspect fiind constatat (…) de către Direcția Națională Anticorupție”. Cu alte cuvinte, deși pârâta își recunoaște propria necompetență de atribuțiune în a stabili fapte de natură penală, refuză să admită netemeinicia actului administrativ emis în absența unei hotărâri judecătorești de condamnare pentru fals și de desființare a înscrisului fals.

Chiar dacă este un fapt recunoscut că cererea nu a fost depusă personal de reclamant, totuși, nici la momentul întocmirii procesului-verbal de constatare, nici la momentul de față nu a fost pronunțată o hotărâre judecătorească definitivă de constatare a caracterului fals al înscrisului și de desființare a acestuia, ori, decizia de acordare a plății naște inclusiv o prezumție de veridicitate a cererii.

De aceea, în condițiile în care, prin contestația administrativă, reclamantul a învederat o vătămare prin imposibilitatea de a furniza explicații în legătură cu semnarea cererii, și cum prin acțiune a oferit apărări pertinente legate de acest fapt, invocând existența unui mandat de reprezentare pe care l-ar fi dat medicului veterinar T___ N______, văzând că aceste susțineri au natura unei mărturisiri, era necesar ca, în soluționarea contestației, pârâta să stabilească în mod complet situația de fapt și să clarifice consecințele juridice ale depunerii/semnării cererii prin intermediul altei persoane.

Aceasta se impunea chiar dacă nu a fost înfățișat înscrisul doveditor al mandatului, întrucât manifestarea expresă de voință a reclamantului a fost univocă în sensul acceptării, recunoașterii, validării acestei reprezentări și a exprimării dorinței sale de a beneficia de sprijinul financiar cu asumarea obligațiilor aferente, cu atât mai mult cu cât nu reclamantul de la care emană înscrisul l-a defăimat fiind fals, ci acesta a arătat în mod expres că își însușește cererea de sprijin.

În mod evident, în cauza de față nu pot fi ignorate implicațiile complexe și multiple ale speței, date de existența acuzațiilor penale aduse funcționarilor autorității pârâte, precum și lui T___ N______ (a se vedea adresa DNA –Serviciul Teritorial Suceava din 05.06.2015 de la filele 76-78), printre care se regăsește și acuzația de fals în înscrisuri sub semnătură privată ce vizează chiar cererea de acordare a subvenției, acțiunea penală fiind pusă în mișcare, dar fără finalizarea procesului penal cu pronunțarea unei soluții definitive, și mai ales a unei hotărâri care să statueze asupra caracterului fals al cererii, motiv pentru care o abordare a situației de fapt în absența reținerilor definitive ale unei instanțe investite cu cercetarea falsului poate contraveni prezumției de nevinovăție, cu atât mai mult cu cât, nici chiar incidental, instanța de față nu a fost investită cu statuarea caracterului fals al cererii.

Este adevărat că art. 5 alin. 2 din Ordinul MADR nr. 920/10.09.2013 prevede că depunerea cererilor de solicitare a primelor aferente fiecărei exploatații cu cod ANSVSA se poate face individual sau prin reprezentant legal în baza documentelor notariale, dar cauza de față se prezintă într-o situație particulară reprezentată de împrejurările esențiale că acest caracter neregulat al cererii determinat de încălcarea normei a fost constatat ulterior momentului acordării subvenției, iar prin Ordinul 920/2013 nu este stabilită și sancțiunea juridică pentru încălcarea art. 5 alin. 2.

Instanța reține că problema ridicată în cauză este dovedirea mandatului și efectele lipsei procurii, dar pentru o asemenea ipoteză există inclusiv remedii juridice la care a încercat să apeleze și reclamantul, legislația civilă admițând inclusiv mandatul tacit, a cărui acceptare rezultă din voința părților dedusă din împrejurările cauzei, precum și ratificarea.

Tribunalul notează că prin emiterea procesului-verbal în absența audierii reclamantului, pârâta nu doar că nu a stabilit corespunzător situația de fapt prin neanalizarea apărării referitoare la existența mandatului, dar l-a privat pe reclamant inclusiv de posibilitățile legale prin care se puteau complini lipsurile constatate, ignorându-se dispozițiile legislației civile și procesual civile care vin în completarea Legii contenciosului administrativ conform art. 28 alin. 1 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, pentru soluționarea cauzei, instanța face apel în primul rând la art. 196 alin. 1 și 2 C. proc. civ., precum și a art. 81 C. proc. civ., din interpretarea cărora se deduce expres că în cazul unei cereri de chemare în judecată neregulate prin nesemnare/lipsa mandatului reprezentantului, instanța nu va anula pe loc cererea, ci va acorda un termen pentru complinirea acestor lipsuri.

În al doilea rând, trebuie avute în analiză și dispozițiile art. 2013 C. civ., sens în care observă că impunerea prin Ordinul nr. 920/2010 a formei autentice a înscrisului notarial pentru mandat este o condiție suplimentară, neregăsită în OG 14/2010, și contrară principiului general al simetriei actelor juridice dedus din finalitatea art. 2013 alin. 2 C. civ., potrivit legii civile fiind necesară aceeași formă a mandatului ca pentru cererea de plată.

Trecând peste această chestiune, întrucât forma înscrisului notarial nu este cerută și pentru cererea de plată, în acord cu soluția din ipoteza a II-a a alin. 2 art. 2013 C. civ. trebuie reținut că încălcarea formei mandatului nu atrage sancțiunea nulității actului însuși, ci sancțiunea inopozabilității mandatului, forma mandatului fiind necesară doar pentru opozabilitatea actului față de terți, iar nu pentru validitatea actului subsecvent.

Prin urmare, nu pot deveni incidente efectele nulității, cererea de plată trebuind găsită ca validă câtă vreme reflectă voința internă a solicitantului.

De aceea, pornind de la premisa legală că legislația civilă admite mandatul tacit care derogă de la regula simetriei formelor, acceptarea mandatului rezultând din executarea sa de către mandatar ( a se vedea art. 2013 alin. 1 teza a II-a C. civ.), cum decizia de plată fusese emisă, iar subvenția încasată fără opoziție din partea reclamantului, era necesar ca pârâta să stabilească voința internă reală a reclamantului, soluția de anihilare a efectelor deciziei de plată fiind posibilă doar în situația în care voința persoanei înscrise în cerere ar fi fost diferită, întrucât doar în acest context plata devine una nedatorată în sensul noțiunii art. 1341 C. civ.

Mai mult, trebuie admisă și posibilitatea ratificării actelor făcute de mandatar în lipsa ori cu depășirea limitelor împuternicirii, ratificarea valorând mandat (redhibitio mandato aequipatur) și fiind actul juridic unilateral prin care o persoană în numele căreia s-a încheiat un act juridic, în lipsa, ori cu depășirea împuternicirii, înlătură ineficacitatea actului respectiv, devenind parte în actul juridic pe care îl ratifică și totodată consolidează retroactiv (inclusiv față de terțul cu care a contractat mandatarul, a se vedea Fr. D___, Tratat de drept civil, Contracte speciale, Ed. Universul juridic, București, 2001, pag. 329) efectele la care dă naștere actul juridic ratificat, ratificarea nepresupunând consimțământul juridic al terțului cu care s-a contractat.

Ca atare, simpla existență a condițiilor legate de depunerea/semnarea cererii/ forma autentică a mandatului, dar în absența instituirii unei sancțiuni juridice pentru încălcarea condițiilor și în prezența dispozițiilor legislației civile mai sus evocate, lipsește norma invocată de pârâtă de previzibilitatea încadrării comportamentului adoptat în sfera „neregulii”, respectiv a „plății necuvenite”, producătoare de prejudicierea bugetului, în analiza sa Tribunalul având în atenție inclusiv respectarea principiului previzibilității normei juridice, acesta din urmă pornind de la principiul universal al legalității, ceea ce înseamnă că orice măsură adoptată de autorități trebuie să aibă o bază internă suficientă pentru a nu fi considerată arbitrară, cu respectarea caracterului previzibil al consecințelor comportamentului adoptat în depunerea cererilor, o lipsă de transparență afectând încrederea publicului în lege (cauza Serkov c. Ucrainei).

Astfel, pentru a fi îndeplinită cerința de accesibilitate a legii, nu este suficient ca o lege să fie adusă la cunoștință publică, ci este necesar ca între actele normative care reglementează un anumit domeniu să existe atât o conexiune logică pentru a da posibilitatea destinatarilor acestora să determine conținutul domeniului reglementat, cât și o corespondență sub aspectul forței lor juridice. Nu este așadar admisă o reglementare disparată a domeniului sau care să rezulte din coroborarea unor acte normative cu forță juridică diferită. În acest sens, normele de tehnică legislativă referitoare la integrarea proiectului în ansamblul legislației statuează că actul normativ trebuie să se integreze organic în sistemul legislației, scop în care actul normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de același nivel cu care se află în conexiune [art. 13 lit. a) din Legea nr. 24/2000]. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere [art. 16 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 24/2000], care operează întotdeauna între acte normative cu aceeași forță juridică. (Decizia Curții Constituționale nr. 363/2015)

Concluzia instanței, diferită de opinia pârâtei, derivă din definițiile legale ale conceptelor folosite, neregulă, plată necuvenită, ajutor necuvenit, dar și din finalitatea dispozițiilor art. 28 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, întrucât soluțiile legislației civile și procesual civile referitoare la situații asemănătoare reliefează optica legiuitorului de salvgardare a actului juridic, iar nu de anulare a acestuia.

În acest sens, art. 2 alin. 1 lit. a) din OUG nr. 66/2011 definește „neregula” ca fiind „orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune ori inacțiune a beneficiarului sau a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit”, iar lit. u) conține definiția legală a sintagmei „sumă plătită necuvenit”, prin care se înțelege „plata nedatorată, așa cum este aceasta prevăzută în dreptul civil, acordată unui beneficiar sau realizată în numele unui beneficiar, care provine din fonduri europene și/sau fonduri publice aferente acestora”.

Totodată, prin „ajutor necuvenit” în sensul art. 13 alin. 1 din Ordonanța 14/2010 sunt considerate sumele acordate în temeiul acestei ordonanțe și utilizate în alte scopuri decât cele pentru care au fost solicitate, sumele acordate prin înscrierea sau atestarea de către beneficiari a unor date ori situații nereale pe documentele de decontare aferente ajutorului prevăzut în ordonanță sau cu încălcarea în orice mod a prevederilor ordonanței.

Pornind de la definirea noțiunii de neregulă, cum a fost enunțată aceasta în dispoziția mai sus, dar și în art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1803/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006, Tribunalul găsește că nu este suficientă simpla existență a unei abateri, ci identificarea consecinței produsă de abaterea respectivă, fiind necesar, așadar obligatoriu, ca abaterea să producă, prin ea însăși, un prejudiciu determinabil, iar măsura administrativă aplicată să fie o adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit, context în care este esențială verificarea principiului proporționalității, așa cum este acesta reglementat de dispozițiile art. 2 alin. 1 lit. n) din OUG nr. 66/2011.

Ca atare, caracterul real al semnăturii solicitantului de pe cererea de acordare a subvenției, ori absența procurii de reprezentare nu sunt apte a produce prin ele însele consecințe patrimoniale, întrucât determinantă pentru acordarea plăților este îndeplinirea condițiilor de eligibilitate, așadar al celor ce țin de fondul dreptului subiectiv și care legitimează acordarea subvenției, legătura de cauzalitate fiind așadar dată de existența condițiilor extrinseci de eligibilitate, iar nu a celor formale intrinseci cererii. Cererea de sprijin nu are altă consecință juridică decât cea de investire a autorității cu voința exteriorizată a beneficiarului de a i se acorda respectivul ajutor, nefiind producătoare prin ea însăși de consecințe juridice materiale.

Prin urmare, în mod evident prejudiciul nu a putut fi determinat de caracterul inform al cererii beneficiarului, nefiind incidentă situația neregulii.

De aceea, se apreciază că în mod incorect a procedat pârâta prin imputarea directă a sumei primite, fără a permite reclamantului îndreptarea neregulii formale, această posibilitate devenind cu atât mai firească în contextul aprobării cererii sale și plății sumelor, fiind dedusă din aplicarea cu necesitate a principiului proporționalității enunțat prin art. 2 lit. n) din OUG nr. 66/2011 care dispune că orice măsură administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce privește resursele angajate în constatarea neregulilor, cât și în ceea ce privește stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli, ținând seama de natura și frecvența neregulilor constatate și de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv.

Cum abaterea de față nu a fost una izolată, ci dimpotrivă se înscrie în sfera unui comportament frecvent pentru cererile anului 2013, mărturie stând chiar cercetările efectuate de organele de urmărire penale, cu verificarea a 583 de dosare, și numeroasele cauze identice de pe rolul instanței de față, iar săvârșirea abaterii a fost favorizată, dacă nu determinată de neglijența funcționarilor autorității pârâtei însăși care au instrumentat cererea și au decis acordarea primei fără controlul vizual la momentul întocmirii (după cum a reținut pârâta completarea cererii nefiind făcută în fața funcționarului APIA), așadar prin sustragerea obligațiilor profesionale; cum reclamantului i-a fost imputată inclusiv această conduită exterioară aparținând funcționarului care a implementat cererea dar pentru care nu poate fi ținut răspunzător; Tribunalul reține ca fiind disproporționată măsura de față și neadecvată, având în vedere că subvenția a fost deja acordată reclamantului și față de existența unor remedii legale pentru complinirea lipsurilor reținute, neputând fi omise nici consecințele juridice ale constatării caracterului necuvenit al ajutorului, și anume excluderea beneficiarului de la plata ajutorului pentru o perioadă de trei ani calendaristici de la data încasării sumelor, potrivit art. 13 alin. 3 din OG 14/2010.

În mod evident, existența abaterii trebuia să stea la baza reținerii unor indicatori de fraude, și în acest sens trebuia interpretată solicitarea organelor specializate de urmărire penală, astfel că îi revenea pârâtei atribuția efectuării unui control real, efectiv și complet asupra îndeplinirii criteriilor de eligibilitate ale cererii reclamantului, ori, controlul APIA a privit condiții formale, care nu țin de fondul dreptului la subvenții, limitându-se în mod superficial la verificări aparente în care și-a însușit constatările organului de cercetare penală din dosarul 38/P/2013, constatări prin care nu se anulează cererea de plată.

Însă, acest comportament al autorității nu poate fi interpretat altfel decât în sensul unui abuz pentru nerelevarea posibilelor fraude comise de însuși funcționarii săi.

Față de cele de mai sus, instanța apreciază că procesul-verbal de constatare nu a fost temeinic întocmit, nefiind identificată o neregulă producătoare în mod nemijlocit de prejudicii, și nefiind lămurită îndeplinirea criteriilor de eligibilitate ale cererii reclamantului, motiv pentru care se va dispune atât anularea actului administrativ, cât și a răspunsului autorității în soluționarea contestației administrative, revenindu-i pârâtei sarcina unui control deplin și temeinic, în acord cu dispozițiile art. 9 din Ordinul nr. 920/2010.

Pentru aceste motive,

În numele Legii,

H O T Ă R Ă Ș T E:

Admite acțiunea formulată de reclamantul B______ P____ D______, (CNP xxxxxxxxxxxxx), cu domiciliul în ______________________, nr. 140A, jud. Suceava, în contradictoriu cu pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul Județean Suceava, cu sediul în Suceava, _____________________, nr.3, jud. Suceava.

Anulează procesul verbal de constatare nr. 9718/11.09.2014

Anulează adresa pârâtei nr. 278/31.10.2014 de soluționare a contestației împotriva procesului verbal.

Obligă pârâta să plătească reclamantului cheltuieli de judecată în sumă de 50 lei.

Cu drept de recurs în termen de 15 zile de la comunicare. Cererea de recurs se va depune la Tribunalul Suceava.

Pronunțată în ședința publică azi, 25 iunie 2015.

Președinte, Grefier,

C_______ -D______ D_____ C_______ E____ T_________

Red. D.C.D

tehnored. T.C ex.4/09.09.2015