Neconstituționalitatea unor norme ce reglementează regimul stării de asediu șI de urgență

De remarcat este faptul că decizia a fost luata cu unanimitate de voturi de către judecătorii constituanți, doi dintre aceștia făcând opinie concurentă, prin care au au fundamentat diferit, pe alte considerente, soluția adoptată.

Posibilitatea Presedintelui României de a lua masuri de nivel legislativ prin intermediul decretelor de insetituire și prelungire a stării de urgență

Prima critică de neconstituționalitate a vizat posibilitatea Preşedintelui României de a legifera prin decretul de instituire a stării de urgenţă în domenii pentru care Legea fundamentală cere intervenţia legiuitorului primar (Parlamentul) sau a celui delegat (Guvernul), cu încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat, prin modificarea unor legi organice şi prin restrângerea efectivă a exerciţiului unor drepturi fundamentale: dreptul la libera circulaţie, dreptul la muncă, dreptul la învăţătură, accesul liber la justiţie, dreptul la grevă, dreptul la viaţă intimă, familială şi privată, libertatea întrunirilor, dreptul la libera circulaţie, libertatea economică.

În primul rând Curtea, în considerentele pentru care a repins acestă critică, a reținut că decretul prin care se instituie starea de urgenţă este un act administrativ normativ, subsecvent legii, prin care se stabilesc în concret măsurile de primă urgenţă care urmează a fi luate, precum şi drepturile şi libertăţile fundamentale al căror exerciţiu urmează a fi restrâns.

În continuare, Curtea arată că, odată stabilită natura juridică a decretului şi poziţia sa în ierarhia actelor normative care consacră materia stării de urgenţă, apare evident faptul că atât măsurile care urmează a fi luate, cât şi restrângerea exerciţiului drepturilor şi libertăţilor fundamentale nu sunt reglementate de Preşedintele României, ci sunt prevăzute de legea a cărei executare cade în sarcina sa în aceste cazuri excepționale. Președintele României avand rolul stabilit de Constituție, în această ipoteză, de a duce la îndeplinire prin intermediul decretului dispozițiile legale. Ca atare, transpunând normele legale, prin actul administrativ de aplicare a legii, Preşedintele nu face decât să identifice acele măsuri de primă urgenţă, prevăzute de lege, dar care sunt adaptate situaţiei concrete care a generat starea excepţională, precum şi acele drepturi şi libertăţi fundamentale al căror exerciţiu urmează a fi restrâns pe durata stării de urgenţă. Având în vedere forţa juridică inferioară legii, decretul Preşedintelui nu poate să deroge, să se substituie sau să adauge la lege, deci nu poate conţine norme de reglementare primară. Este incontestabil faptul că legislaţia care prevede regimul juridic al unor situaţii de criză ce impun luarea unor măsuri excepţionale presupune un grad mai sporit de generalitate faţă de legislaţia aplicabilă în perioada de normalitate, tocmai pentru că particularităţile situaţiei de criză sunt abaterea de la normal (excepţionalitatea) şi imprevizibilitatea pericolului grav care vizează atât societatea în ansamblul său, cât şi fiecare individ în parte. Cu toate acestea, generalitatea normei primare nu poate fi atenuată prin acte infralegale care să completeze cadrul normativ existent. De aceea, decretul Preşedintelui va cuprinde doar măsurile care organizează executarea dispoziţiilor legale şi particularizează şi adaptează respectivele dispoziţii la situaţia de fapt existentă, la domeniile de activitate esenţiale pentru gestionarea situaţiei care a generat instituirea stării de urgenţă, fără a se abate (prin modificări sau completări) de la cadrul circumscris prin normele cu putere de lege.

Acest considerent pentru care Curtea a constatat constituționalitatea normelor care permit Președintelui României să restrânga anumite drepturi și libertăți in situații de ugență și asediu poate fi rezumat la exempul celor două elemente ale sabiei: norma generală, sau cadru, care obligă Președinte să acționeze în modalitatea prezentată este reprezentată de mânerul sabiei. Actele concrete, și anume decretele prezidențiale, prin care se duc la indeplinire aceste dispoziții ale legii sunt reprezentate de lama sabiei. Iar această configurație a sabiei este permisă de legea fundamentală.

În al doilea rând, Curtea a respins acest capăt din sesizare pentru considerentul că, în domeniul instituirii stării de urgență, autoritățile statale au competențe partajate. Parlamentul, prin lege organică, prescrie cadrul legal al regimului stării de urgență, stabilind situațiile premisă care pot declanșa instituirea stării de urgență, procedura instituirii şi încetării stării, competenţele şi responsabilităţile autorităţilor publice, posibilitatea restrângerii drepturilor şi a libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, obligaţiile persoanelor fizice şi juridice, măsurile care se pot dispune pe durata stării de asediu, sancţiunile aplicabile în cazul nerespectării prevederilor legale şi a măsurilor dispuse. Președintele României are atribuția de sorginte constituțională de a institui starea de urgență și de a duce la indeplinire dispozițiile legale ale regimului de urgență, astfel cum acestea au fost adoptate de legiuitor. Din interpretarea normei constituționale reiese că legea acordă Președintelui competența de a lua și alte masuri odata cu decretarea starii de urgență, care presupun inclusiv stabilirea măsurilor concrete de primă urgenţă care urmează a fi luate şi identificarea drepturilor şi a libertăţilor fundamentale al căror exerciţiu va fi restrâns. Astfel, de vreme ce legiuitorul ordinar a dat substanță atribuției constituționale a Președintelui, stabilind elementele de conținut ale decretului prezidențial, Preşedintele ori de câte ori instituie starea de urgenţă are obligaţia să se conformeze dispoziţiilor legale în temeiul cărora îşi exercită competenţa. În fine, după adoptarea decretului prin care se instituie starea de urgenţă, Parlamentul are obligaţia de a verifica îndeplinirea condiţiilor legale referitoare la instituirea stării de urgenţă, încuviinţând sau nu această măsură, prin adoptarea unei hotărâri în şedinţa comună a celor două Camere (Senatul şi Camera Deputaţilor). În procedura de încuviinţare a instituirii stării de urgenţă, Parlamentul efectuează un control de temeinicie (dacă, în raport cu situația de fapt existentă, se impunea instituirea stării de urgență sau de asediu) şi legalitate (dacă au fost respectate regulile prescrise de lege în ceea ce privește instituirea stării de urgență și de asediu) decretului Preşedintelui prin raportare la dispoziţiile constituţionale şi legale referitoare la regimul juridic al stării de urgenţă și de asediu. Prin hotărârea de încuviinţare a instituirii stării de urgenţă, Parlamentul confirmă respectarea exigenţelor legale, măsura adoptată fiind, astfel, asumată de cele două autorităţi publice. În cazul în care Parlamentul refuză încuviinţarea, prin hotărârea adoptată (care are ca efect revocarea actului administrativ emis de Preşedintele României) trebuie să-şi motiveze decizia, precizând temeiurile constituţionale şi legale pe care actul administrativ nu le-a respectat. Controlul parlamentar efectuat asupra decretului Preşedintelui se realizează în temeiul Constituţiei şi al legii, fiind expresia raportului juridic stabilit între cele două autorităţi publice cu privire la exercitarea partajată a atribuţiei constituţionale referitoare la instituirea stării de urgenţă.

Curtea mai observă că, modul în care Preşedintele şi-a exercitat atribuţia constituţională, prin depăşirea cadrului legal, nu este consecinţa vreunui viciu de neconstituţionalitate a actului normativ de reglementare primară în virtutea şi în limitele căruia autoritatea publică era abilitată să acţioneze, acesta nepermițându-i să acționeze dincolo de competențele sale constituționale.

Pe de altă parte, Curtea constată că, încuviințând instituirea stării de urgență, Parlamentul avea obligația de a verifica indeplinirea condițiilor de constituționalitate si legalitate pe care decretul prezidențial trebuia să le îndelinească. Or, prin hotărârea din martie pentru încuviințarea măsurii adoptate de Președinte de instituire a stării de urgență, Parlamentul s-a limitat să incuviințeze măsura fără a-și îndeplini obligatia de a verifica respectarea exigențelor pe care Constituția si legea le impun decretului prezidențial și de a sancțona exercitarea competențelor stabilite de normele constituționale si legale.

Prin hotărârea din aprilie pentru încuviințarea măsurii de prelungire a stării de urgență, Parlamentul a omis sa verifice anexa decretului Președintelui prin care s-au adoptat derogari de la legislația in vigoare în momentul prelungirii stării de urgență.

În concluzie, testul de constituționalitate a fost trecut, în primul rând, pentru că legea fundamentală permite ca unele masuri urgente care implică restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți să fie luate prin decretul prezidențial al instituirii stării de urgență, dar în limitele admise de legea care reglementează regimul juridic al stării de urgență și de asediu. În al doilea rând acest test a fost trecut pentru că, autoritățile publice având atribuții partajate pe perioada stării de urgență și de asediu, decretul prezidențial este verificat de Parlament, iar ca o consecință, acesta, împreună cu președintele, iși asumă legalitatea și temeinicia decretului prin care a fost instituită starea de urgență și prin care au fost luate primele măsuri susceptibile să restrângă exercițiul anumitor drepturi și libertăți fundamentale.

Regimul sancționator aferent normelor privitoare la starea de asediu și urgență

Analiza a vizat regimul legal al sancțiunilor contravenționale aferente cadrului legal al stării de asediu și de urgență reglementat de O.U.G. nr. 1/1999. Critica de neconstituțonalitate a fost circumscrisă de impunerea unei obligații generale de a respecta anumite norme, fără a incrimina o faptă concretă, și de stabilirea unor sancțiuni contravenționale, fără a oferi minime criterii obiective în aplicarea acestora în mod diferențiat, și, pe de altă parte, de inversarea sarcini probei, fiind prezumate a fi reale aspectele reținute în procesele-verbale de constatare a contravenției. Astfel, acestea se fundamenteză pe încălcarea principiului calității legii, al proporționalității și cel potrivit căruia proba este în sarcina celui care acuză.

În ceea ce privește pricipiul calității legii, Curtea a constatat că acesta a fost incalcat de normele care stabilesc sancțiunile contravenționale din această ordonanță pentru că, în esență, norma stabileşte obligaţia cu caracter general în sarcina nediferenţiată a conducătorilor autorităţilor publice, a persoanelor juridice, precum şi a persoanelor fizice de a respecta şi de a aplica toate măsurile stabilite în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, în actele normative conexe, precum şi în ordonanţele militare sau în ordine, specifice stării instituite.

Normele prin care sunt stabilite contravenţii trebuie să indice în mod clar şi neechivoc obiectul material al acestora în chiar cuprinsul normei legale sau acesta trebuie să poată fi identificat cu uşurinţă, prin trimiterea la un alt act normativ cu care textul incriminator se află în conexiune, în vederea stabilirii existenţei sau inexistenţei contravenţiei. Norma trebuie redactată cu suficientă precizie pentru a permite cetăţeanului să îşi controleze conduita, astfel încât să fie apt să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecinţele care ar putea rezulta din săvârşirea unei anumite fapte. Altfel spus, legea trebuie să definească în mod clar contravenţiile şi sancţiunile aplicabile, fiind necesar ca destinatarul normei să cunoască din însuşi textul normei juridice aplicabile care sunt actele, faptele sau omisiunile ce pot angaja răspunderea sa contravenţională.

În mod implicit, stabilirea faptelor a căror săvârşire constituie contravenţii este lăsată, în mod arbitrar, la libera apreciere a agentului constatator, fără ca legiuitorul să fi stabilit criteriile şi condiţiile necesare operaţiunii de constatare şi sancţionare a contravenţiilor. Totodată, în lipsa unei reprezentări clare a elementelor care constituie contravenţia, judecătorul însuşi, nu dispune de reperele necesare în aplicarea şi interpretarea legii, cu prilejul soluţionării plângerii îndreptate asupra procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei.

Privitor la principiul proporționalității, Curtea a arătat că, legea fundamentală permite restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi fundamentale numai în măsura în care o astfel de limitare este necesară într-o societate democratică şi este proporţională cu situaţia care a determinat-o. Or, în condiţiile în care sancţiunea contravenţională, la fel ca cea penală, implică restrângerea unor drepturi sau a unor libertăţi, stabilirea şi aplicarea unei sancţiuni contravenţionale trebuie să se realizeze astfel încât să fie proporţionale cu fapta comisă de contravenient.

Organele competente să aplice şi să verifice aplicarea sancţiunilor contravenţionale au obligaţia să o facă de o manieră proporţională, între limitele stabilite prin actul normativ. Or, pentru a permite organului constatator şi instanţei judecătoreşti realizarea acestei atribuţii, este necesar ca norma care constituie temeiul sancţiunilor contravenţionale să fie clară, precisă şi previzibilă, aşadar, legiuitorul să îşi fi îndeplinit obligaţia de transpunere a principiului proporţionalităţii, reglementând norme prin care fapta contravenţională este individualizată legal.

Prin urmare, Curtea a constatat că dispozițiile care regementează sancțiunile contravenționale aferente normelor adoptate ca urmare a instituirii stării de urgență sunt neconstituționale pentru că încalcă principiile calității legii și proporționalității. În ceea ce privește principiul potrivit căruia proba trebuie facută de cel care acuză, Curtea a constatat că acesta nu a fost incălcat, dar rezultatul rămâne același, normele în discuție sunt neconstituționale.

Restrângerea unor drepturi și libertăți fundamentale de catre Guvernul României

Critica de neconstituționalitate a vizat în integralitate O.U.G. nr. 1/1999 ce reglementează regimul juridic al stării de asediu și de război și O.U.G. nr.34/2020 ce modifica și completează prima ordonanță, prin raportare la incălcarea normelor din legea fundamentală care interzic adoptarea de ordonanțe de urgență in domeniul legilor constituționale, care să afecteze regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și care vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietatea publică.

Curtea a reținut că Guvernul are o competență normativă derivată fie dintr-o lege de abilitare, fie din însăși Constituția, cu un caracter special și limitat, specific unei competențe de atribuire.

În ceea ce privește O.U.G. nr.1/1999 ce reglementează regimul juridic al stării de asediu și de urgență, Curtea a constatat că aceasta are ca scop crearea cadrului legal al măsurilor excepționale impuse de gestionarea situației de criză, măsuri care, prin ele însele, afectează drepturi și libertăți ale cetățenilor. Legiferând cu privire la regimul juridic al stării de urgență și asediu, ordonanța este actul în baza căruia autoritățile publice abilitate în gestionarea situației de criză emit acte administrative cu caracter normativ care pun în executare prima normă, identificând, în funcție de particularitățile situației de criză, drepturile și libertățile fundamentale al căror exercițiu urmează a fi restrâns.

Curtea a arătat că regimul stării de asediu și de urgență nu poate fi reglementat decât printr-o lege, ca act al parlamentului. Cu toate acestea Curtea a constatat că, la data la care ordonanța a fost adoptată, actuala Constituție nu era în vigoare, iar Constituția care producea efecte la acea dată permitea ca prin intermediul ordonanțelor de urgență să fie restrâns exercițiul drepturilor și libertăților în discuție. Drept pentru care, în virtutea principiului neretroactivității legii, nu poate fi constatată neconstituționalitate ordonanței ce reglementează regimul juridic al stării de asediu și de urgență.

În schimb, în ceea ce privește O.U.G. nr. 34/2020 prin care au fost aduse completări și modificări ordonanței care reglementează regimul juridic al stării de asediu și de urgență, Curtea a constatat că aceasta, în ansamblul său, a fost adoptată cu încălcarea normelor constituționale. Actul normativ al Guvernului modifica răspunderea contravențională în cazul nerespectării sau neaplicării imediate a masurilor aferente declarării stării de urgență și prevedea inaplicabilitatea normelor legale referitore la transparența decizională și dialogul social pe durata stării de urgență și de asediu.

Prin urmare, sancțiunile contravenționale aplicate în temeiul acestui act normativ vor putea fi contestate la judecătoriile în a căror circumscripție a fost constatată săvârșirea contravenției, pentru că norma care le reglementează încalcă Constituția din două puncte de vedere: nu respectă principiul proporționalității și calității legii(chestiune de fond), iar Guvernul nu avea voie să restrângă exercițiul anumitor drepturi și libertăți fundamentale în contextul stării de urgență prin ordonanță de urgență (chestiune de formă). În ceea ce privește normele legale referiloare la transparența decizională și dialogul social acestea vor fi aplicabile și atunci cand se adoptă legi pe durata stării de urgență și de asediu.

Opinia concurentă

În ceea ce privește Posibilitatea Președintelui României de a lua masuri de nivel legislativ prin intermediul decretelor de insetituire și prelungire a stării de urgență, cele două judecătoare au retinut alte motive pentru care au votat respingerea exceptiei de neconstituționalitate.

În acord cu reglementarile in vigoare, cu majoritatea covarsitoare a doctrinei juridice si cu opinia majoritara, judecatoarele au apreciat ca decretul Președintelui României prin care se instituie starea de asediu sau de urgență este un act administrativ cu caracter normativ prin care se pun în aplicare prevederile Constituției și ale O.U.G. nr. 1/1999.

Însă, în ceea ce privește celelalte considerente, acestea iși exprimă dezacordul și arată că, ideea conform căreia Parlamentul ar putea depăși în mod arbitrar competențele stabilite de Constituție și ar putea nesocoti competențele instanțelor judecătorești, procedând la efectuarea unui control de temeinicie si legalitate a actului normativ edictat de Președinte, este contrară Constituției și principiului separației puterilor în stat. Controlul parlamentar analizat vizează raporturile de natură politică dintre legislativ și executiv, care tocmai în virtutea acestui fapt sunt exceptate de la controlul judecătoresc.

Faptul că opinia majoritară susţine că decretele Preşedintelui României sunt supuse unui dublu control, anume unul politic, realizat de Parlament, şi unul juridic, realizat de Curtea Constituţională, opinia concurentă arată că în acest fel neagă realitatea normativă obiectivă din statul de drept care ar trebui să fie România: competenţa Parlamentului şi, respectiv, a Curţii Constituţionale sunt fiecare prevăzute de Constituţie, iar aceasta nu a conferit astfel de atribuţii nici legiuitorului şi nici judecătorului constituţional. Parlamentul încuviinţează sau nu instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă şi nu verifică temeinicia ori oportunitatea decretului Preşedintelui României pentru simplul motiv că astfel de atribuţii au fost date de Constituţie în competenţa instanţelor judecătoreşti. Curtea Constituţională are o competenţă stabilită tot de Constituţie şi ea nu include verificarea vreunor acte administrative normative ale Preşedintelui României. Nu în ultimul rând, în această cauză Curtea Constituţională a fost sesizată cu o excepţie de neconstituţionalitate referitoare la anumite acte normative şi nu cu un conflict juridic de natură constituţională pentru a putea preciza competenţele autorităţilor publice cărora a ales să li se adreseze.

Referitor la OUG nr. 34/2020 pentru modificarea şi completarea OUG nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă, în opinia concurentă s-a reținut că, în ciuda celor afirmate în opinia majoritară, în urma analizei a aproximativ 400 de decizii anterioare ale Curții Constituționale rezultă cu claritate că, și dacă O.U.G. nr 34/2020 afectează in sens negativ anumite drepturi și libertăți fundamentale, ea nu poate fi considerată neconstituțională în ansamblul său pentru motive extrinseci, ci trebuie analizate și invalidate punctual numai acele prevederi ale sale care încalcă prevederile Constituției referitoare la categoria de drepturi în care se poate interveni prin ordonanțe de urgență, adică trebuie efectuat un control de constituționalitate intrinsec.

Astfel, in opinia minoritară, doar prevederile din O.U.G. nr. 34/2020 referitoare la inaplicabilitatea transparenței si dialogului social în actul de legiferare și cele privitoare la majorarea cuantumulul amenzilor contravenționale și adăugarea unor sancțiuni contravenționale complementare ar fi trebuit considerate neconstituționale, iar nu întregul act normativ.

În continuare, opinia concurentă a analizat punctual ambele prevederi ale ordonanței care au modificat-o pe cea preexistentă în sensul arătat mai sus.

În ceea ce privește majorarea cuantumului amenzii contravenționale și aplicarea unor sancțiuni contravenționale complementare pentru nerespectarea regulilor adoptate în contextul stării de urgență, judecătoarele au arătat că aceste prvederi încalcă principiul proporționalității inerent dispozițiilor constituționale în conformitate cu care sancțiunile contravenționale, inclusiv prin cuantumul lor, trebuie să fie proporționale cu faptele care atrag acest tip de răspundere. Proporționalitatea trebuie respectată atât în privința individualizării legale, cât și a celei administrative ori judiciare. Acest lucru este cu atât mai necesar cu cât prin modificarea adusă cuantumul amenzilor a fost mărit considerabil, dezechilibrând raportul dintre caracterul lor disuasiv-preventiv și cel represiv.

Prin urmare, O.U.G. nr.34/2020 nu este neconstituțională în intregalitate; faptul că au fost stabilite sancțiuni contravenționale prin intermediul ordonanței de urgență nu este în sine neconstituțional. Însă lipsa elementelor care să permită individualizarea sancțiunilor contravenționale corelată cu sporirea consistentă a cuantumului amenzilor conduce la concluzia nerespectării principiului proporționalității, ceea ce echivalează cu încălcarea normelor constituționale.

În ceea ce privește eliminarea din lanțul decizional a procedurilor aferente transparenței decizionale și dialogului social, opinia concurentă a constatat că aceste prevederi încalcă dreptul fundamental de a avea acces la orice fel de informație de interes public, care, conform legii fundamentale, nu poate fi limitat, și dreptul la negocieri colective în materie de muncă.

Judecătoarele au ajuns la această concluzie considerând că prin eliminarea, fie şi numai temporar, pe durata stării de urgenţă, a oricăror proceduri ce garantează în plan juridic aceste drepturi fundamentale se încalcă prevederile din Constituţie, deoarece sunt afectate drepturi fundamentale într-un sens atât de "negativ" încât sunt complet lipsite de garanţii juridice, în acest sens nefiind relevant dacă această afectare "negativă", dar totală, este permanentă sau temporară. În plus, și dispozițiile din Constituţie care reglementează condițiile în care poate fi restrâns exercițiul anumitor drepturi deoarece, chiar dacă legiuitorul delegat ar fi putut să se prevaleze de necesara conciliere a acestor drepturi fundamentale cu dreptul la viaţă şi cu dreptul la ocrotirea sănătăţii - precum judecătorul constituţional a permis în deciziile nr. 396/2014 şi nr. 797/2018 - executivul ar fi trebuit să opereze cu o restrângere a exerciţiului drepturilor proporţională cu cauza care a determinat-o, respectiv necesitatea accelerării procesului decizional pe durata stării de urgenţă. Astfel, el ar fi putut să reducă termenele prevăzute pentru consultările obligatorii stabilite în cadrul procedurilor legate de transparenţa decizională şi al celor legate de dialogul social la un minim de câteva zile, fără însă a le elimina complet.

În concluzie

În ceea ce privește normele legale ce reglementează anumite atribuții ale Președintelui României pe perioada stării de urgență acestea au fost considerate constituționale, iar referitor la dispozițiile din O.U.G. nr. 1/1999 care reglementează sancțiunile contravenționale în contextul stării de urgență și O.U.G. nr. 34/2020 care a modificat ordonanța de mai sus, au fost constatate ca fiind neconstituționale.